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善治国者,必善治水。大兴水利,夯实水作为生命之源、生产之要、生态之基的重要战略地位,提高水利对经济社会的保障和支撑作用,必须进一步深化水利灌溉改革,推动水利灌溉体制机制创新,为水利发展提供不竭动力。日益增长的经济社会发展需要,对水利灌溉保障支撑作用提出越来越高的要求,我国水利改革站在了创新机制、发挥效率、实现水资源可持续利用的新起点。
深化水利投入机制改革,确立水利投入稳定增长机制
今年水利投入将达到4000亿元,未来10年水利投入4万亿元
群众对水利灌溉的重要作用体会最直接。“过去渠道不通,有水也流不到俺家地里。现在好了,这新建的小支渠,让俺啥时想浇就能浇,天不下雨,种粮也中了。”河南南阳市宛城区红泥湾镇刘泉庄村民刘建叶很开心。通过追加投入,南阳鸭河口灌区实施的灌溉区节水灌溉工程改造,如今成了百姓种粮的依靠。
在连续30年保持农业灌溉用水量零增长的情况下,我国扩大有效灌溉面积1.2亿亩,粮食生产实现了“七连增”。在全面奔向小康社会的发展进程中,我国以占世界平均水平60%的人均综合用水量,保障了国民经济3倍于世界经济平均增长率的增长。
辉煌成就的背后,掩藏着水利灌溉投入不足的深层次问题。新中国成立60年我国水利投入过万亿元,水利灌溉基础保障能力显著增强,水利发展惠及亿万人民,仅防洪抗旱减灾效益一项,就达3.93万亿元,减淹耕地1.6亿公顷,年均减少粮食损失1029万吨。但从经济社会发展对水利的需要来看,水利灌溉投入还是严重不足。
今年春旱,全国干旱面积超过1亿亩,特别是长江中下游地区,降雨较历史同期均值偏少五成,江汉平原的庄稼受到旱魔威胁。到6月,受季风气候影响,旱涝急转,暴雨如注,城市防洪暴露问题。连北京、成都、长沙这样的大城市防洪排水都遇到了困难。许多地方出现了一边防洪除涝,一边抗旱送水的景象。
严峻的事实表明,水利灌溉工程措施的长期“欠账”,制约着水资源对经济社会发展的保障作用。农田水利灌溉基础设施依然薄弱,大江大河防洪体系需要完善,城市防洪标准需要提高,病险水库需要加固,新增加工程需要建设,贫困地区缺水问题需要解决。
不从根本上解决水利投入问题,不从制度上保障水利灌溉投入稳定,就没有水利满足经济社会发展需要的明天!
中央一号文件指出,要建立水利灌溉投入稳定增长机制。要多渠道筹集资金,力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍,发挥政府在水利建设中的主导作用,将水利作为公共财政投入的重点领域,并把土地出让金收益的10%用于水利建设。这是2011年中央一号文件含金量最高的政策。按此标准,2010年我国水利灌溉投资是2000亿元,高出一倍就是4000亿元,未来10年的水利总投入将达到4万亿元。
“水利投入不差钱,真是做梦也想不到。” 过惯了水利投入捉襟见肘日子的贵州省水利厅厅长黎平很振奋:“有了水利投入,对于工程性缺水严重的贵州来说,就有了兴水利、除水害、促发展、惠民生的未来!”静态投资73亿元的黔中水利枢纽工程是贵州省山区水利灌溉建设迈开大步的重要标志。为贯彻落实今年中央一号文件精神,贵州省政府决定从土地出让收益中提取12%用于农田水利灌溉建设,比中央规定增加了2个百分点。
深化水利建管体制改革,“重建设,轻管理”须根治
告别“靠天吃饭”困局,责权利明确的改革目标呼之欲出
农村水利灌溉“最后一公里工程”,是整个水利建管体制改革最难啃的一块骨头。江西省水利厅农水处处长李少平一番话道出了农村水利普遍存在的大问题。“水利有动脉血管式的骨干工程,也有毛细血管一样的小农水工程。现在最头疼的问题就是毛细血管难以全部打通。如果水渠配套不健全,上游或水库有再多的水,也到不了田里。”
河南信阳市五里镇大堰村村支书吕先林说:“每遇大旱,俺们就巴望着不远处的南湾湖,可水就是过不来,只能靠天收,水多了,就多收几斗,水少了,就少收几斗。现在条件好了,但小水利灌溉工程还是缺!” 目前,我国18.27亿亩耕地中,有效灌溉面积为8.77亿亩,剩下的基本就是“望天田”了。
农村小水利灌溉工程长期以来面临着这样的困局:建了毁,毁了建。钱没少花,力没少出,小农水工程还是赶不上需要。告别“靠天吃饭”困局,唯一出路,就是深化水利建管体制改革,实现责权利明确的改革目标。
要通过改革,明确小农水产权的归属。小农水,有基础性,有公益性,还有商品性特征,要逐步建立和完善小型农田水利专项资金“民办公助”投入机制,推进农村用水制度的改革,鼓励群众独资、合资兴办小型水利灌溉工程。农村用水户协会的创建,顺应了农村用水制度改革的趋势。自1996年湖北漳河灌区成立第一个农民用水户协会以来,全国各地相继成立了农民用水户协会,农村水利有人建有人管。农村用水制度改革深受农民的拥护,用水有保障了,丰收有保证了,农民还拥有了小农水的产权,多了一份“水家当”。
深化水利建管体制改革,必须通过创新机制明确责权利。大江大河治理、防汛抗旱体系建设、大中型灌区节水灌溉改造、病险水库除险加固、中小河流治理、城市防洪、人畜饮水……这些,须臾离不开水利建管体制改革的深化。自1985年治淮工程实行投资包干,1986年开工的板桥水库复建工程在全国水利建设领域第一个进行公开招标开始,我国水利灌溉建管体制改革的帷幕就拉开了。目前,国有水利工程已经全面实行法人责任制、建设监理制、招标投标制和合同管理制,并探索实现项目法人直管、代建制、联合组建项目法人等多种建设管理模式。
必须看到,日益增长的经济社会发展对水利的需要,农村“两工”制度的取消,“重建设,轻管理”的顽疾,都给水利建管体制改革带来了挑战。中央一号文件指出,要加快水利工程建设和管理体制改革,区分水利灌溉工程性质,分类推进改革,健全良性运行机制。建立稳定的经费渠道,足额落实公益性、准公益性水管单位经费。加快小型水利工程管理体制改革。针对不同类型工程特点,明晰工程产权,明确所有权和使用权,采用集中管理、专业化和社会化管理等多种方式,创新工程管理体制。
推进水资源管理体制改革,着力化解水资源供需突出矛盾
力争通过5到10年努力,从根本上扭转水利建设明显滞后的局面
水利部水资源司司长孙雪涛坦陈,水资源管理体制不顺和水利灌溉发展机制不活,是水利发展的突出障碍。
我国水资源管理体制改革一直没有停止过探索和前进的步伐。水权改革是重要突破。日益紧张的水资源短缺,逼出了水权改革的探索。浙江东阳和义乌有偿转让用水权开了国内水权制度改革的先河。两市山水相连,但东阳富水,义乌缺水。经过多次协商,2000年11月24日两市签订了有偿转让部分水资源使用权的协议,义乌市以2亿元的价格一次性购买东阳市横锦水库每年4999.9万立方米水的永久使用权。
水价改革是水资源管理体制的关键环节。水价改革改变了用水户的用水习惯,塑造了人们的“水意识”。山西运城市临晋镇景家卓村村民孙百连说:“浇地收水费,说实话,开始我接受不了。不过现在理解了,因为种地收益比以前要高,而且用水方便还有保证。”
通过引入市场机制,水价改革用经济杠杆促进了水资源节约使用和效率使用。2010年,我国万元GDP用水量191立方米(2005年可比价),比上年减少8.8%;万元工业增加值用水量105立方米(2005年可比价),比上年减少 9.8%。全国有效灌溉面积达到9.05亿亩。
水资源管理体制改革,牵一发而动全身。
在党中央、国务院亲切关怀下,水利发展,蓝图已经绘就:要力争通过5到10年努力,从根本上扭转水利灌溉建设明显滞后的局面,到2020年基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系。
放眼新形势下的水利灌溉改革,水利部部长陈雷坦言,要把重点突破与整体推进更好地结合起来,把保障发展与改善民生更好地结合起来,把构建现代水利基础设施体系与实行最严格的水资源管理制度更好地结合起来。要把水利作为国家基础设施建设的优先领域,把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务,把严格水资源管理作为加快经济发展方式转变的战略举措,大力推进水利灌溉改革发展。
春风化成政策雨,水利灌溉改革将迎来全新局面!
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